ΘΕΣΜΟΙ ΕΛΕΓΧΟΥ ΦΑΙΝΟΜΕΝΩΝ ΑΔΙΑΦΑΝΕΙΑΣ, ΚΑΚΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΔΙΑΦΘΟΡΑΣ ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ EΝΩΣΗ

Περίληψη

Η παρούσα ανάλυση εξετάζει συνοπτικά το θέμα του ελέγχου φαινομένων αδιαφάνειας, κακοδιοίκησης και διαφθοράς που εντοπίζονται στην ΕΕ. Η ανάλυση εστιάζει στο ρόλο και τις συνέργειες πέντε θεσμών της ΕΕ με αρμοδιότητες ελέγχου που εκκινούν από διαφορετικές θεσμικές και διοικητικές αφετηρίες: α) του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, β) του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου, γ) του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή, δ) της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) και, ε) της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας. Αντλώντας από περιπτώσεις παθογενειών, υποστηρίζεται ότι από τη δεκαετία του 1990 η αρχιτεκτονική ελέγχου στην ΕΕ έχει ενισχυθεί με μεταρρυθμίσεις «αυξητικού» χαρακτήρα, προκειμένου να αντιμετωπιστούν φαινόμενα αδιαφάνειας, κακοδιοίκησης και διαφθοράς.

Φαινόμενα διαφθοράς στην ΕΕ και εισαγωγή αλλαγών

Στα εβδομήντα και πλέον χρόνια που έχουν παρέλθει από την επίσημη έναρξη των προσπαθειών ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, είναι περιορισμένες οι φορές που έχουν απασχολήσει –εκτεταμένα– τη δημόσια σφαίρα ζητήματα κακοδιοίκησης, διαφθοράς και δημοσιονομικών ατασθαλιών εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) καθώς και των πρόδρομων θεσμικών μορφών της (ΕΚΑΧ, ΕΚΑΕ, ΕΟΚ). Μία από τις πλέον σοβαρές περιπτώσεις θεσμικής παθογένειας στην πολιτικο-διοικητική ιστορία των θεσμών της ΕΕ –αν όχι η πιο σοβαρή– καταγράφεται το 1999 και αφορά στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Τότε, σύσσωμο το Σώμα των Επιτρόπων ωθήθηκε σε παραίτηση, ως απόρροια φαινομένων κακοδιοίκησης, δημοσιονομικών παρεκβάσεων και διαφθοράς, με επικεφαλής τον Πρόεδρο Ζακ Σαντέρ. Ο ουσιαστικός λόγος της παραίτησης του Σώματος, που κλόνισε ιδιαίτερα το κύρος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής επηρεάζοντας δυσμενώς τη θεσμική αξιοπιστία της ΕΕ εν γένει, αφορούσε στη μη σύννομη ανάθεση σύμβασης υπηρεσιών για λογαριασμό της Επιτρόπου για θέματα εκπαίδευσης Édith Cresson. Παράλληλα όμως, αποκαλύφθηκαν χρόνια φαινόμενα γραφειοκρατικής παθολογίας που αναπαράγονταν, όπως αδιαφάνεια και νεποτισμός κατά την άσκηση καθηκόντων, καθώς και περιπτώσεις δωροληψίας διοικητικών στελεχών (και αξιωματούχων) της ΕΕ.

Πέραν της ανεξάρτητης –ad hoc– επιτροπής εμπειρογνωμόνων που είχε συγκροτηθεί για τη διερεύνηση της υπόθεσης, το αρμόδιο θεσμικό όργανο της ΕΕ που διαπίστωσε παθογένειες δημοσιονομικού χαρακτήρα ήταν το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο (ΕΕΣ). Το ΕΕΣ θεσμοθετήθηκε το 1975 και συνιστά κύριο όργανο της ΕΕ με αρμοδιότητα ελέγχου της χρηστής διαχείρισης των πόρων του προϋπολογισμού της ΕΕ, με άλλα λόγια των χρημάτων των φορολογούμενων των κρατών-μελών της ΕΕ, δίχως όμως να έχει δυνατότητα συμμετοχής στη διαδικασία λήψης αποφάσεων της ΕΕ.[i] Σε διαδικαστικό επίπεδο, η έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου με τις διαπιστώσεις του για τα ζητήματα της διαχείρισης του προϋπολογισμού της ΕΕ από πλευράς Ευρωπαϊκής Επιτροπής διαβιβάστηκε στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Με τη σειρά του, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, ως πολιτικο-διοικητικός θεσμός της ΕΕ με εχέγγυα δημοκρατικής νομιμοποίησης και με δεδομένο ότι τα μέλη του (οι ευρωβουλευτές) εκλέγονται απευθείας από τους πολίτες της ΕΕ, δεν χορήγησε την λεγόμενη «απαλλαγή» στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή για τη δημοσιονομική διαχείριση των πόρων (αν και το αποτέλεσμα της σχετικής ψηφοφορίας στην ολομέλειά του ήταν διαφορετικό) απευθύνοντας, εμμέσως, «μομφή» εναντίον της και, ουσιαστικά, «δείχνοντας» τον δρόμο της παραίτησης ως τη μόνη διέξοδο στη θεσμική κρίση του 1999.

Υπό μία ευρύτερη θεώρηση, μέχρι και την δεκαετία του 1990 το θεσμικό πλέγμα ελέγχων των περιπτώσεων διαφθοράς, κακοδιοίκησης και απάτης στην ΕΕ δεν ήταν ιδιαίτερα αναπτυγμένο. Αντίθετα, περιστρεφόταν, κυρίως, γύρω από αρμοδιότητες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του ΕΕΣ, ενώ και η εισαγωγή του θεσμού του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή (1992) δεν είχε (προλάβει να) παράξει ουσιαστικά αποτελέσματα. Έτσι, η εισαγωγή μεταρρυθμίσεων ήταν το επόμενο (αναπόφευκτο) βήμα.

Διοικητικές μεταρρυθμίσεις στην ΕΕ

Ο αντίκτυπος της παραίτησης του Σώματος των Επιτρόπων το 1999 υπήρξε ιδιαίτερα έντονος, ιδιαίτερα στο διοικητικό σκέλος της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Αρχικά, στο πλαίσιο ενός ευρύτερου εκσυγχρονισμού της ευρωπαϊκής δημόσιας διοίκησης που είχε ήδη εκκινήσει, με δειλά βήματα, από το 1996, αποφασίστηκε να επιταχυνθεί ο ρυθμός της εισαγωγής αλλαγών και μεταρρυθμίσεων διοικητικού και θεσμικού χαρακτήρα, προκειμένου να διαφυλαχθεί (ή και να επανακτηθεί για ορισμένους) το (τρωθέν) κύρος και η (πληγείσα) αξιοπιστία των ευρωπαϊκών θεσμών. Έτσι, το μεταρρυθμιστικό σχέδιο που εκκίνησε έμεινε γνωστό ως: «μεταρρύθμιση Kinnock», λαμβάνοντας το όνομα του Αντιπροέδρου της Επιτροπής ο οποίος και εισηγήθηκε τις σχετικές μεταβολές, εστιάζοντας στον –διαχρονικά– μεγαλύτερο σε μέγεθος διοικητικό θεσμό της ΕΕ με όρους προσωπικού και χρηματοδοτικών πόρων, δηλαδή την Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Στόχος του σχεδίου ήταν, μεταξύ άλλων, η υιοθέτηση οργανωσιακής κουλτούρας προγραμματισμού και επιδίωξης αποτελεσμάτων με αξιοποίηση τεχνικών management από τη δημόσια διοίκηση της ΕΕ, η βελτίωση της δημοσιονομικής διαχείρισης και η ανάπτυξη συστημάτων εσωτερικού ελέγχου και εποπτείας, καθώς και η αξιοποίηση του ανθρώπινου δυναμικού με την εισαγωγή ενός νέου συστήματος προσλήψεων –με θέσπιση κεντρικής υπηρεσίας επιλογής προσωπικού (EPSO), παροχής κινήτρων για βελτίωση της παραγωγικότητας της εργασίας και αξιολόγησης του έργου της. Οι αλλαγές που αφορούσαν στο ανθρώπινο δυναμικό της ΕΕ άγγιζαν οριζόντια το σύνολό του. Ταυτόχρονα, κρίθηκε σημαντικό ο πυρήνας των εν λόγω μεταρρυθμιστικών στόχων να ευθυγραμμίζεται με –και ταυτόχρονα να υπηρετεί– κανονιστικά στοιχεία με αξιακό περιεχόμενο, όπως ακεραιότητα, υπευθυνότητα, διαφάνεια, λογοδοσία και «ανοικτότητα» (openness). Συναφώς, επηρεάστηκε και η οργάνωση και λειτουργία της ευρωπαϊκής δημόσιας διοίκησης, ιδιαίτερα μέσω της θεσμοθέτησης νέων και εξειδικευμένων διοικητικών δομών, ορισμένες εκ των οποίων θα αποκτούσαν κρίσιμο ελεγκτικό ρόλο. Η εν λόγω μεταρρυθμιστική τάση παρουσιάζεται στην επόμενη ενότητα.

«Συνέχεια» των μετασχηματισμών: Νέοι θεσμοί ελέγχου στην ΕΕ

Από τις αρχές της δεκαετίας του 2000 αναδύθηκε μία νέα τάση οργάνωσης και λειτουργίας της ευρωπαϊκής δημόσιας διοίκησης, ως συνέχεια των μεταρρυθμίσεων στην ΕΕ. Η νέα αυτή τάση συνοψίζεται στην έμφαση για οργανωτική και διοικητική αποκέντρωση με λειτουργικούς αλλά και γεωγραφικούς όρους μέσω της δημιουργίας νέων διοικητικών σωμάτων, με χαρακτηριστικότερα παραδείγματα την ίδρυση επιμέρους ειδικών υπηρεσιών (δεκαέξι έως το 2022), καθώς και άνω των τριάντα (30) οργανισμών της ΕΕ (EU agencies). Οι υπηρεσίες συνδέονται άμεσα με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή (ιδίως με διαχειριστικούς/δημοσιονομικούς όρους) και υποστηρίζουν ευρύτερα το έργο της ΕΕ (π.χ. Υπηρεσία Εκδόσεων). Οι οργανισμοί της ΕΕ είναι –από θεσμικής και διοικητικής πλευράς– αυτοτελή σώματα που συνεργάζονται στενά με την Γενική Διεύθυνση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής που βρίσκεται εγγύτερα στις αρμοδιότητές τους («μητρική»).

Ειδικότερα, οι οργανισμοί της ΕΕ διακρίνονται σε επιμέρους κατηγορίες, με τους αποκεντρωμένους οργανισμούς (decentralised EU agencies) να συγκροτούν το μεγαλύτερο υποσύνολο αποτελούμενο από τριάντα τέσσερις (34) συνολικά φορείς (στοιχεία Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου για το 2022). Βασικό χαρακτηριστικό τους είναι ο σημαντικός βαθμός οργανωτικής και λειτουργικής αυτονομίας που διαθέτουν, προκειμένου να μην επηρεάζονται στο έργο τους από πολιτικές και λοιπές παρεμβάσεις. Ο σκοπός τους είναι να υποστηρίζουν με τεχνοκρατικούς όρους το έργο της ΕΕ εστιάζοντας στην παροχή εξειδικευμένης φύσης καθηκόντων, αλλά και ευρύτερης πληροφόρησης των πολιτών της ΕΕ σε μία ευρεία ποικιλία ζητημάτων (π.χ. θεμελιωδών δικαιωμάτων, υγείας, μεταφορών, επαγγελματικής κατάρτισης, εργασίας, περιβάλλοντος, χρηματοπιστωτικών θεμάτων, κυβερνοασφάλειας κ.α.), ώστε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή να αποδεσμευθεί, ασχολούμενη με τις επιτελικού/εκτελεστικού χαρακτήρα αρμοδιότητές της. Υπό αυτό το πλαίσιο, ιδρύθηκαν ειδικότερες υπηρεσίες και οργανισμοί της ΕΕ με ελεγκτικές αρμοδιότητες σε θέματα διαφάνειας και καταπολέμησης περιπτώσεων απάτης και διαφθοράς επί των δημοσιονομικών της ΕΕ που εξετάζονται στη συνέχεια.

Ελεγκτικές υπηρεσίες και οργανισμοί της ΕΕ: θεσμικός ρόλος και παρεμβάσεις

Μεταξύ των υπηρεσιών και των αποκεντρωμένων οργανισμών της ΕΕ, ειδικότερο ενδιαφέρον για ζητήματα ελέγχου περιπτώσεων αδιαφάνειας, κακοδιοίκησης, απάτης, διαφθοράς και δημοσιονομικών ατασθαλιών σε βάρος του προϋπολογισμού της ΕΕ έχουν η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF – Office de Lutte Anti-fraude), η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία (EPPO – European Public Prosecutor Office) και ο Ευρωπαίος διαμεσολαβητής (European Ombudsman).

Αρχικά, η OLAF συνιστά ελεγκτική υπηρεσία της ΕΕ με έδρα τις Βρυξέλλες. Ιδρύθηκε το 1999 με αρμοδιότητα διενέργειας τόσο εξωτερικών όσο και εσωτερικών διοικητικών ελέγχων. Οι εξωτερικοί έλεγχοι έχουν σκοπό την καταπολέμηση φαινομένων απάτης, διαφθοράς και κάθε άλλης παράνομης δράσης που πλήττει τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ, ιδίως σε ό,τι αφορά τα έσοδα και τις δαπάνες του προϋπολογισμού της ΕΕ. Οι εσωτερικοί διοικητικοί έλεγχοι αφορούν την ίδια την ευρωπαϊκή δημόσια διοίκηση και συνδέονται κυρίως με πειθαρχικά παραπτώματα (π.χ. παραλείψεις υποχρεώσεων) του ανθρώπινου δυναμικού (υπαλλήλων και λοιπού προσωπικού) της ΕΕ. Η αντίστροφη γωνία θέασης, δηλαδή ο έλεγχος και η λογοδοσία της OLAF από άλλα ελεγκτικά όργανα της ΕΕ, καθίστανται εφικτοί μέσω του κοινοβουλευτικού ελέγχου (Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο), έρευνας που μπορεί να εκκινήσει ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής για ζητήματα αρμοδιότητάς του, καθώς και δημοσιονομικών ελέγχων από το ΕΕΣ.

Σύμφωνα με την έκθεση της OLAF για το 2021[ii], παράνομες δραστηριότητες που αποκαλύφθηκαν μετά από ελέγχους της υπηρεσίας ακολουθούσαν μοτίβα προηγουμένων ετών και αφορούσαν: διπλές χρηματοδοτήσεις, «κατασκευή» συνθηκών για έγκριση χρηματοδότησης, σύγκρουση συμφερόντων, χειραγώγηση διαγωνιστικών διαδικασιών, ξέπλυμα χρήματος, λαθρεμπόριο, απομιμήσεις προϊόντων, πλασματικές ώρες εργασίας και ανύπαρκτα κόστη συγχρηματοδοτούμενων έργων από τα ευρωπαϊκά και διαρθρωτικά ταμεία της ΕΕ. Ενδιαφέρον είναι ότι παράνομες δραστηριότητες εντοπίζονται από την OLAF ακόμη και σε έργα που υλοποιούνται εκτός της ΕΕ. Σε ό,τι αφορά το ανθρώπινο δυναμικό, η OLAF εντόπισε μη σύννομες πράξεις που έχουν διαπιστωθεί και στο παρελθόν, όπως η εσφαλμένη δήλωση δαπανών των υπόχρεων, η μη σύννομη δήλωση δαπανών συνεργατών ευρωβουλευτών, η μη δήλωση πρόσθετης απασχόλησης υπόχρεων ή ζητήματα προσβολής και μη αποδεκτής, εν γένει, συμπεριφοράς στο χώρο εργασίας, από στελέχη και αξιωματούχους της ΕΕ.[iii] Η OLAF έχει επισημάνει και το πρόβλημα των «περιστρεφόμενων θυρών» (revolving doors), όπου πρώην στελέχη και αξιωματούχοι θεσμών της ΕΕ επιλέγουν να απασχοληθούν σε φορείς του ιδιωτικού τομέα που επόπτευαν κατά τη θητεία τους στους θεσμούς της ΕΕ, προκαλώντας ερωτήματα σχετικά με την αποτελεσματική προστασία των συμφερόντων της ΕΕ.[iv] Η έρευνα της OLAF κατέδειξε σχετικά κενά και ελλείψεις της νομοθεσίας της ΕΕ.

Σε επιχειρησιακό επίπεδο, σύμφωνα με την έκθεση του έτους 2021, η OLAF έπειτα από ανάλυση περισσοτέρων από 5.300 στοιχείων και επιμέρους πληροφοριών που περιήλθαν σε γνώση της κατέληξε σε 1.110 περιπτώσεις προς έλεγχο. Άνοιξε φάκελο διερεύνησης υπόθεσης για 234 περιπτώσεις, ολοκλήρωσε 212 ελέγχους, εντόπισε 171 περιπτώσεις απάτης οι οποίες σχετίζονται και με αρμοδιότητες της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, εξέδωσε συνολικά 294 συστάσεις (οικονομικού, δικαστικού, πειθαρχικού και διοικητικού χαρακτήρα), ενώ συνέστησε στην ΕΕ και στα κράτη-μέλη την ανάκτηση 527,4 εκατ. ευρώ από μη σύννομες χρηματοδοτήσεις που χορηγήθηκαν από τα ταμεία της ΕΕ (OLAF 2022, σ. 12).

Όπως ήδη αναφέρθηκε, κατά την άσκηση των καθηκόντων της η OLAF συνεργάζεται στενά για ζητήματα απάτης και διαφθοράς με την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία. Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία συνιστά νεοπαγή οργανισμό της ΕΕ με έδρα το Λουξεμβούργο, ο οποίος αν και συστάθηκε το 2007, εν τούτοις κατέστη λειτουργικός το 2020 με τον ορισμό της πρώτης Ευρωπαίας Γενικής Εισαγγελέως. Σκοπός της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας είναι η αποτελεσματική αντιμετώπιση φαινομένων απάτης –συμπεριλαμβανομένης της διασυνοριακής– αλλά και διασπάθισης και κατάχρησης χρημάτων που προέρχονται από τον προϋπολογισμό της ΕΕ, έχοντας τη δυνατότητα άσκησης δίωξης και εισαγγελικών καθηκόντων στα αρμόδια δικαστήρια των κρατών-μελών της ΕΕ μέχρι την οριστική ολοκλήρωση της υπόθεσης, σύμφωνα με τον ιδρυτικό Κανονισμό της (2017).

Δεδομένων των διαφωνιών που υπήρχαν –και εξακολουθούν να υπάρχουν– μεταξύ των κρατών-μελών της ΕΕ για τον ρόλο του νέου οργανισμού της ΕΕ, οι αρμοδιότητες της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, επί του παρόντος, αφορούν στα κράτη-μέλη που συμμετέχουν στον θεσμό ή συνεργάζονται με αυτόν. Συναφώς, η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία συνεργάζεται με την OLAF και δυο ειδικότερους οργανισμούς της ΕΕ που συνδέονται με την αστυνομική (Europol) και τη δικαστική (Eurojust) συνεργασία. Αν και είναι νωρίς σχετικά για την αποτίμηση του ρόλου της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, ο ρόλος της είναι κομβικός στον τομέα της καταπολέμησης της απάτης και της διασπάθισης πόρων του προϋπολογισμού της ΕΕ, ιδιαίτερα (αλλά όχι μόνον) σε περιπτώσεις διασυνοριακού χαρακτήρα. Ενδεικτική της σημασίας του ρόλου της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας είναι η συνεργασία που έχει μαζί της η OLAF για περιπτώσεις που παραπέμπει στην Εισαγγελία προς περαιτέρω διερεύνηση τυχόν ύπαρξης ποινικών ευθυνών, ιδίως σε έργα συγχρηματοδοτούμενα από τα ταμεία της ΕΕ.[v] Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία λογοδοτεί στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο της ΕΕ και την Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Τέλος, ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής (European Ombudsman) συνιστά ένα ακόμη ελεγκτικό όργανο της ΕΕ που επιλαμβάνεται επί φαινομένων κακοδιοίκησης στους ευρωπαϊκούς θεσμούς  και την εν γένει ευρωπαϊκή δημόσια διοίκηση. Ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής θεσπίστηκε το 1992 (Συνθήκη του Μάαστριχτ), αποτελώντας παράδειγμα «διάχυσης πολιτικής», καθώς κράτη-μέλη της ΕΕ θεσμοθέτησαν αντίστοιχα όργανα σε εθνικό επίπεδο. Βασικός σκοπός του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή είναι ο εντοπισμός περιπτώσεων κακοδιοίκησης από πλευράς των κύριων και λοιπών οργάνων της ΕΕ και των οργανισμών της ΕΕ, υπηρετώντας τους στόχους της διαφάνειας και της (δημοκρατικής) λογοδοσίας των θεσμών της ΕΕ. Μεταξύ των επιμέρους σκοπών που υπηρετεί ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής είναι η διαφάνεια στη λήψη αποφάσεων και στην εκπροσώπηση συμφερόντων στην ΕΕ με ουσιαστικό στόχο τη λογοδοσία των οργάνων, η δυνατότητα πρόσβασης κάθε ενδιαφερομένου στα έγγραφα της ΕΕ, η διαφανής και χρηστή  διοίκηση στις διαδικασίες προσλήψεων προσωπικού στην ευρωπαϊκή δημόσια διοίκηση, η χρηστή διαχείριση ζητημάτων που αφορούν το προσωπικό της ΕΕ και οι διορισμοί στην ΕΕ. Ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής διορίζεται από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για θητεία 5 ετών και απαλλάσσεται από τα καθήκοντά του, κατόπιν αιτήσεως του τελευταίου, από το Δικαστήριο της ΕΕ.

Σύμφωνα με το υφιστάμενο νομικό πλαίσιο λειτουργίας του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή[vi], οποιοσδήποτε πολίτης ή φυσικό ή νομικό πρόσωπο της ΕΕ μπορεί να καταγγείλει περίπτωση κακοδιοίκησης στην ΕΕ στον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή που επιλαμβάνεται σχετικά, ενώ η δράση του δύναται να εκκινήσει και αυτεπαγγέλτως. Πρακτικά, ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής ενημερώνει το όργανο (ή οργανισμό ή υπηρεσία της ΕΕ) για την εκκίνηση έρευνας που το αφορά και με την ολοκλήρωσή της αποστέλλει την έκθεση ελέγχου στον ελεγχόμενο φορέα αναμένοντας την ανταπόκρισή του. Παράλληλα, κατόπιν κρίσης του, μπορεί να ενημερώσει και το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο προκειμένου το τελευταίο να επιληφθεί τυχόν περαιτέρω ενεργειών.

Δηλωτικά παραδείγματα της σπουδαιότητας του ρόλου του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή για την ορθή τήρηση των εγγυήσεων διαφάνειας και λειτουργίας των θεσμών της ΕΕ είναι η έρευνα που εκκίνησε αναφορικά με υπόθεση έγκαιρης ενημέρωσης πολίτη από την OLAF, η οποία έκλεισε με την έγκαιρη ανταπόκριση της ευρωπαϊκής υπηρεσίας καταπολέμησης της απάτης.[vii] Το εν λόγω παράδειγμα υπογραμμίζει την καθολικότητα του πλαισίου ελέγχου της ΕΕ, υπενθυμίζοντας την απουσία εξαιρέσεων θεσμών και οργάνων από αυτό. Σε άλλη περίπτωση, ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής απεύθυνε συστάσεις προς την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Επιλογής Προσωπικού (EPSO-European Personnel Selection Office) για διαφάνεια και ενημέρωση ως προς τα κριτήρια επιλογής προσωπικού για διαγωνιστική διαδικασία προσλήψεων στην ευρωπαϊκή δημόσια διοίκηση, καθώς και παροχή ενημέρωσης επί των επιδόσεων των υποψηφίων, στο βαθμό που αυτές ζητούνταν από αυτούς.[viii] Τέλος, ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής επιλήφθηκε της περίπτωσης ανταλλαγής γραπτών μηνυμάτων μεταξύ της Προέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και του Διευθύνοντος Συμβούλου φαρμακευτικής εταιρείας, στη βάση της τήρησης των εγγυήσεων λογοδοσίας που (πρέπει να) διέπει τη λειτουργία όλων των θεσμών, των οργάνων και των υπηρεσιών της ΕΕ, ζητώντας τη δημοσιοποίησή τους. Εν προκειμένω, ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής διαπίστωσε κακοδιοίκηση από πλευράς Ευρωπαϊκής Επιτροπής καθώς τα γραπτά μηνύματα που αντηλλάγησαν μέσω κινητών τηλεφώνων (sms) θεωρούνται δημόσια έγγραφα της ΕΕ και, ως εκ τούτου, τυγχάνει εφαρμογής η αρχή της πρόσβασης των πολιτών σε αυτά, κάτι, όμως, που, μέχρι πρόσφατα, δεν έχει καταστεί εφικτό.[ix]

Διοργανικές συνεργασίες των ελεγκτικών θεσμών

Με δεδομένη την πολυπλοκότητα των φαινομένων διαφθοράς, απάτης και δημοσιονομικών ατασθαλιών δεν θα πρέπει να διαλάθουν της προσοχής και οι διοργανικές συμφωνίες συνεργασίας που συνάπτουν οι ελεγκτικοί μηχανισμοί της ΕΕ μεταξύ τους, ως εργαλεία με σκοπό την επίτευξη συνεργειών που θα οδηγήσουν στη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των ελέγχων αλλά και την αποδοτικότερη κατανομή όλων των διαθέσιμων πόρων. Συναφώς, η συνεργασία εξυπηρετεί και την αντιμετώπιση ζητημάτων αλληλοεπικάλυψης αρμοδιοτήτων, δεδομένης της πολυπλοκότητας των ανωτέρω φαινομένων.

Με επιχειρησιακούς όρους, η συνεργασία εξειδικευμένων σωμάτων όπως η OLAF και η EPPO απέφερε καρπούς, όταν, για παράδειγμα, το 2021 η OLAF ενημέρωσε την EPPO σχετικά με την πιθανότητα πιθανής διάπραξης απάτης για συγχρηματοδοτούμενο από την ΕΕ έργο στην Κροατία. Κατόπιν συμπληρωματικού ελέγχου και σε συνεργασία με την EPPO, η OLAF διενέργησε δυο επιτόπιους ελέγχους στην Κροατία, με παράλληλους ηλεκτρονικούς ελέγχους. Ως αποτέλεσμα της συνεργασίας των δυο θεσμών ήταν η σύλληψη ατόμων κατόπιν εντολής της EPPO.[x]

Έπειτα, η συνεργασία των ελεγκτικών οργάνων, σωμάτων και οργανισμών της ΕΕ δεν περιορίζεται μόνον σε επιχειρησιακά ζητήματα αλλά λαμβάνει και τη μορφή «μεταφοράς πολιτικής» και «διάχυσης γνώσης». Για παράδειγμα[xi], η OLAF είναι σε θέση να εκπαιδεύει στελέχη-επιθεωρητές του ΕΕΣ σε τεχνικές λήψης συνεντεύξεων, ενώ και το ΕΕΣ προσκαλεί στελέχη της OLAF σε εκπαιδευτικά σεμινάρια κατάρτισης για νέους ελεγκτές. Επίσης, στο πλαίσιο της διαδικασίας χορήγησης απαλλαγής για τη διαχείριση του προϋπολογισμού της ΕΕ, η ηγεσία της OLAF πραγματοποιεί συναντήσεις με μέλη διαφόρων επιτροπών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (π.χ. προϋπολογισμού, περιφερειακής ανάπτυξης, δικαιοσύνης και εσωτερικών υποθέσεων) όπου και ενημερώνει σχετικά με δράσεις της και αποτελέσματα που αυτές έχουν[xii].

Καταληκτικά σχόλια

Στο παρόν κείμενο επιχειρήθηκε μία συνοπτική προσέγγιση της συνολικής αρχιτεκτονικής ελέγχου της ΕΕ για την καταπολέμηση φαινομένων αδιαφάνειας, κακοδιοίκησης, απάτης, διαφθοράς και δημοσιονομικών ατασθαλιών. Έμφαση δόθηκε στο ρόλο θεσμών και οργάνων (ΕΕΣ, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, Ευρωπαίος διαμεσολαβητής), υπηρεσιών (OLAF) και οργανισμών της ΕΕ (Ευρωπαϊκή Εισαγγελία). Με αφετηρία κρίσιμα γεγονότα που αποτέλεσαν το έναυσμα εισαγωγής αλλαγών και μεταρρυθμίσεων στην ευρωπαϊκή δημόσια διοίκηση, προέκυψε ότι το πλέγμα ελέγχου στην ΕΕ έχει σταδιακά ενισχυθεί, στοιχείο που προσδίδει στις αλλαγές «αυξητικό» χαρακτήρα, με την προσθήκη νέων σωμάτων (Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής, OLAF, Ευρωπαϊκή Εισαγγελία) από τη δεκαετία του 1990 και έπειτα. Τα νέα σώματα και τα «παραδοσιακά» ελεγκτικά όργανα της ΕΕ (ΕΕΣ, Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο) επιδιώκουν συνεργασίες και συνέργειες μεταξύ τους για την αποτελεσματικότερη άσκηση του ρόλου τους, ενώ, παράλληλα, είναι και τα ίδια υποκείμενα ελέγχου. Σε κάθε περίπτωση, η αντιμετώπιση θεσμικών και διοικητικών παθογενειών στους κόλπους της ΕΕ συνιστά διαχρονικό ζητούμενο και αιτούμενο λαμβάνοντας υπόψιν, αφενός, την πολυπλοκότητα των φαινομένων και, αφετέρου, την θεσμική και διοικητική ικανότητα της ΕΕ να τα καταπολεμά.